(14) 国家立法对人权保护、享有和实现具有至关重要的影响。

第四，即使行政权的自由裁量为法规所准许，其裁量权亦须依所准予的界限，遵循其所准予的内容，服从法规的限制。[69]参见城仲模：《行政法之基础理论》,台湾三民书局1999年版,第8页。

（一）依法律行政与依法行政的关系 二战后德国从国家形态上由形式法治国转成了实质法治国。[42]林纪东：《行政法》,台湾三民书局1994年版,第75页以下。这无疑与当时立法机关的实态和国家的工作重点是相关的。[40]虽然他也知道当时的训政时期约法，本意在于非依法律不得侵害自由财产，但他仍然作出了这样的表述，其缘由或许在于其对法律与法规关系的理解。依法律行政如果没有下位法对法律的具体化，也会因法律的原则性而导致行政无序、擅权甚至专横的局面。

但后因众所周知的原因，法律虚无主义盛行，全国人大及其常委会甚至在长达十多年的时间里处于闭会状态，宪法的规定亦形同具文。制定法的绝对化必然推导出作为制定法之核心的法律与合法律性的绝对化。信赖圣职者、指导者、大众等,排斥行政的态意是其一大基础（参见[日]藤田宙靖：《行政法的基础理论》上册,有斐阁2005年版,第12页）。

然而，这一名词不仅在今天中国的政法界，甚至在行政法学界均相当陌生，更鲜有使用。[20]穗积八束于1896年发表了题为法治行政的论文。（二）依法行政原理在学术层面的确立 1983年，新中国第一部统编教材《行政法概要》认为，在进行国家行政事务管理活动中需要依法办事，这是普遍公认的原则。[22]参见前引[3],高田敏书,第35页。

英式法治重视法院在保障人权中的作用，行政机关要限制私人的合法权益，就必须像法院那样遵守正当法律程序，而其实体的法律控制则相对较少。而对于哪些事项须由全国人大及其常委会规定，亦即法律保留原则及其范围，则见仁见智。

现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。[38]到40年代，留学美国的马君硕博士虽然将其表述为行政上之法律支配或法治行政，但在内容上与美浓部达吉的观点并无多大差异，只是将其扩充为五个要求：第一，行政行为须遵守法律不得抵触。[2]当然,德国学者伯肯弗尔德认为,古典法治国家思想不可归为形式法治国与实质法治国中的一种。法治国家原本并不是意味着国家的目的与内容，而仅仅意味着实现国家目的、内容的样态与性质。

【注释】 王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。这实际上恢复了临时约法的规定，只是较后者对自由权利保障的措辞更为强硬。[68]当然，因宪法监督束之高阁，虽然法的合理性得到强调，法律的合宪性却未能得到应有强调和实际保障。依法、合法等概念也只是零星地出现了几次。

宪法原则不是个人权利的渊源，而是法院就个案中的个人权利所作出裁判的结果。其中对于传统的法律保留，他的表述是，非有法规根据，不得侵害人民权利，或使人民负担义务，行政机关，除权限上所有之立法作用外，必须有法律或至少有命令及习惯法之根据，始得制限人民之自由财产，或使负担其他义务。

高桥和之主张行政只是法律的执行,而高木光则认为,在私经济行政等方面该等式难以成立（参见[日]高桥和之：《立宪主义与日本宪法》,有斐阁2013年版,第358页。依法律行政是西方近代资产阶级革命后的一大成果，虽然因时因地而在制度上有不同的表现、但得到了欧美各国的承认。

[16] 依法律行政原理是以确保行政的合法律性为目标，而非以保障人的权利、自由为目的，只是间接保障了权利和自由。1920年，钟赓言的朝阳大学法律科讲义《行政法总论》刊行，这是我国第一部中国化的、影响深远的行政法教材。但在第20条中，也赋予大总统发布与法律有同等效力之教令的权力，虽然也有立法院的事后监督，仍构成了法律优位的例外。他所谓的法规，是指在国家与人民间规定一种新的意志的规范，具有拘束双方的效力。但日本在明治时期（1869-1912）仅限于说及发动行政权要符合法律（所谓法律优位），对法律的授权，即所谓法律保留则几乎没有论及。合法性的法包括法律、法规、规章，甚至也应纳入其他规范性文件，不仅包括实体法也包括程序法。

法治主义的成立基础有两大根本思想，其一是法律平等的思想，其二是依法限制的思想，非依法律，不得任意侵害。私人固然要守法，但依法行政却不是要求行政将法当成手段去查处违法的私人，而是要求行政机关依法执法。

[30]明治宪法第9条规定：天皇为执行法律或保持公共安宁秩序及增进臣民之幸福,得发布或使令政府发布必要之命令,但不得以命令改变法律。在最初的三十年，行政无法可依，更逞论狭义的法律。

[34]戴雪反对行政法的存在，更反对设立行政法院。但是，法律中所包含的安定性、民主性和自由主义的侧面，是法治行政所无法舍弃的价值。

参见[日]鹑饲信成：《行政法的历史展开》,有斐阁1952年版,第170页以下。那个时期国家事务不多，行政是消极的，因此议会根据宪法制定法律交由行政机关执行，并对其执法进行监督，便可实现国家目的。但法治国家也出现了形式化的倾向，其决定性的影响者是施塔尔（F. J. Stahl, 1802-1861）。其中,源于戴雪的说法是错误的。

[6]确定上述倾向的是奥托·迈耶于1895年所著的《德国行政法》。形式法治国与当时德国资产阶级及前近代势力的要求是吻合的。

改革开放后，依法律行政在很大程度上也仅停留于宪法的宣示层面。法律代表着议会的意志，是议会民主的产物，但这并不意味着依法律行政原理与国民主权原则之间存在必然的关联。

第三，为人民设定权利或免除义务须有法律根据。2004年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，[51]提出全面推进依法行政，建设法治政府，明确了依法行政的基本要求，并提出十年左右基本建成法治政府的目标。

执行是指国务院把最高国家权力机关已经通过的法律和决议付诸实施，行政则指国务院的工作在性质上既不同于国家立法，也不是审判或者检察，而是对国家事务进行行政管理。康德等人的相关主张,可参见[德]康德：《法的形而上学原理》,沈叔平译,商务印书馆1991年版,第139页以下。惟仍以法律为其主要根据耳。这也使行政合法性原则的前两点要求与法律保留变得形似而实异。

[41]参见林纪东编著：《中国行政法总论》,正中书局1947年版,第14页以下,第221页。明治宪法广泛承认警察命令，可以命令创设限制人民自由的规定。

[46]对于因时因地因事而有所不同的法律保留，依法行政并不能给出合理的说明。[3]参见[日]高田敏：《法治国家观的展开—法治主义的普遍性近代化与现代化》,有斐阁2013年版,第61页以下。

立法法基于现实的需要，将第89条第1项根据宪法和法律中的和理解成或，从而让行政法规可以直接具体化宪法，这一理解与宪法特别是其关于国务院地位的规定相悖。在立宪主义和议会主义之下，法律由代表国民的议会制定，具有普遍性，受到社会的信赖。

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